Bilans zmian instytucjonalnych. Polska oświata w okresie transformacji
- Opublikowano: 14 Kwi 2016
Każdy system oświatowy ma swoje specyficzne rozwiązania organizacyjne i instytucjonalne, zakorzenione w historii i wynikające z lokalnych uwarunkowań. Mimo, że efektywność tych rozwiązań jest coraz częściej badana i porównywana między krajami, różnice instytucjonalne w oświacie są bardzo trwałe. Dzieje się tak dlatego, że zmiany w tej dziedzinie są politycznie trudne do przeprowadzenia. Reformy edukacyjne wpływają bezpośrednio na życie znacznej części obywateli, a opinie na temat optymalnej organizacji systemu oświaty są często zróżnicowane i trudno jest wypracować rozwiązania kompromisowe. Tym bardziej, że bezpośrednie interesy grup zaangażowanych w oświatę – dzieci, rodziców, nauczycieli i przedstawicieli administracji publicznej – nie zawsze są tożsame.
Polska jest rzadkim przykładem kraju, który w ciągu 25 lat w sposób fundamentalny przebudował instytucjonalne podstawy swojego systemu edukacji. Zmiany te zostały zainicjowane po upadku systemu komunistycznego i były niewątpliwie elementem szerokiego procesu politycznego, polegającego na demokratyzacji i deregulacji państwa oraz, mówiąc obrazowo – przywracaniu go obywatelom. Stąd wiele reform edukacyjnych wprowadzanych Polsce po 1989 roku miało za cel nadrzędny upodmiotowienie uczestników procesu kształcenia, zwiększenie ich autonomii i uwolnienie kreatywności.
Zmniejszenie bezpośredniej kontroli państwa nad ważną dziedziną życia społecznego, jaką jest oświata, zawsze jest związane z dylematami. W jaki sposób, w warunkach zwiększonej autonomii, zapewnić spójność systemu i zapobiec nadmiernemu różnicowaniu się jakości kształcenia? Jak efektywnie finansować edukację? Jak wspomagać te szkoły i nauczycieli, którzy gorzej radzą sobie w nowych warunkach? Do jakiego stopnia państwo powinno zachować kontrolę nad niektórymi elementami systemu, związanymi choćby z wymogami kwalifikacyjnymi wobec nauczycieli, czy podstawą programową? To tylko niektóre ważne pytania, jakie muszą towarzyszyć reformom.
W ciągu ostatnich 25 lat Polska wypracowała własny model zarządzania oświatą, którego kształt wynika z jednej strony z podporządkowania się naczelnemu celowi polskiej transformacji: budowie państwa zdecentralizowanego i subsydiarnego, z drugiej zaś z chęci sprawowania przez państwo pieczy nad kluczowymi zagadnieniami decydującymi o dostępności i jakości edukacji. Ważną rolę w dochodzeniu do obecnych rozwiązań odegrała też presja wywierana przez silnych i dobrze zorganizowanych kluczowych interesariuszy oświaty: w szczególności nauczycieli i samorządy terytorialne. Jakość ich codziennej pracy ma wszak decydujące znaczenie dla dobrego funkcjonowania edukacji w Polsce.
Jednoznaczna ocena ogółu zmian instytucjonalnych, jakie zaszły w polskiej oświacie w okresie ustrojowej transformacji, nie jest łatwa. Istnieją jednak symptomy wskazujące, że wiele z tych zmian było dla Polski korzystnych. Jedną z przesłanek jest znaczna poprawa wyników osiąganych przez polskich uczniów w międzynarodowym badaniach umiejętności PISA. Pokazują one nie tylko, że obecnie Polska pozytywnie wyróżnia na tle innych krajów OECD pod względem umiejętności czytania ze zrozumieniem, matematyki i wiedzy przyrodniczej, ale także, że sukces ten został osiągnięty w znacznej mierze dzięki poprawieniu umiejętności dzieci o najniższych kompetencjach. Osiągnięcia w programie PISA stały się powodem zainteresowania ekspertów edukacyjnych polskim systemem oświaty, w tym specyficznymi rozwiązaniami instytucjonalnymi pozwalającymi na połączenie autonomii i spójności w edukacji, które decentralizując, zapobiegają równocześnie nadmiernemu różnicowaniu się szkół pod względem jakości.
Celem niniejszego raportu jest omówienie wybranych reform instytucjonalnych, jakie zaszły w polskiej oświacie między 1989 a 2015 rokiem. Wybór jest konieczny, gdyż szczegółowych zmian zaszło bardzo wiele, a tylko o niektórych można powiedzieć, że mają fundamentalny wpływ na dzisiejsze działanie systemu. Tematyka raportu jest skoncentrowana na trzech najważniejszych, obok rzecz jasna uczniów szkół, interesariuszach oświaty w Polsce. Pierwszy rozdział jest zatem poświęcony de- centralizacji edukacji i roli samorządów terytorialnych w polskim modelu zarządzania oświatą. Drugi rozdział omawia cechy i przemiany obowiązującego w Polsce modelu kształcenia, zatrudniania i motywowania nauczycieli. Rozdział trzeci jest poświęcony kluczowym narzędziom kontroli i koordynacji edukacji, które pozostają w rękach państwa: podstawie programowej, nadzorowi pedagogicznemu oraz egzaminom zewnętrznym.
Nie jest zamiarem autorów raportu gloryfikowanie rozwiązań przyjętych w Polsce, ale raczej ukazanie ich specyfiki i uwarunkowań, które przyczyniły się do ich obecnego kształtu. W odniesieniu do każdego omawianego elementu systemu edukacji podjęto próbę zidentyfikowania zarówno mocnych stron, jak niedoskonałości wynikających z pomyłek reformatorów lub konieczności dochodzenia do rozwiązań kompromisowych. Kształt instytucjonalny polskiego systemu oświaty nie jest ustalony „raz na zawsze” i będzie z pewnością podlegał dalszym zmianom. Być może analizy zawarte w niniejszym raporcie będą przydatne dla przyszłych reformatorów oświaty w Polsce, a także decydentów w innych krajach, chcących korzystać z polskich osiągnięć i uniknąć polskich błędów.
